Sicht vom Hochblauen

Evelyn Hecht-Galinski

Der Internationale Strafgerichtshof und die langen Schatten des Neokolonialismus

sichtlogovon Norman Paech

Es hat gut 50 Jahre gedauert, bis die Pläne der UNO, aus den Nürnberger Kriegstribunalen eine internationale Strafgerichtsbarkeit zu entwickeln, verwirklicht wurden. Im Juli 1998
verabschiedeten 120 Staaten in Rom das Statut zur Gründung des Internationalen Strafgerichtshof. Vier Jahre später, am 1. Juli 2002, trat es in Kraft, nachdem die 60. Ratifikationsurkunde hinterlegt worden war. Zwar waren schon 1993 ein Internationaler Gerichtshof für das ehemalige Jugoslawien und 1994 ein weiteres Internationales Gericht für
Ruanda geschaffen worden. Diese Gerichte waren jedoch nicht das Ergebnis eines Vertrages, sondern waren durch Beschluss des UNO-Sicherheitsrats auf der Grundlage des Kapitel VII
UN-Charta gegründet worden. Sie sollten als Maßnahme zur Wiederherstellung und Wahrung des internationalen Friedens gelten und abschreckend wirken. Nach Erfüllung ihrer Aufgabe sollen sie wieder aufgelöst werden. Sie waren also dem Geist und der Konstruktion der Nürnberger Tribunale noch stärker verbunden, als der Internationale Gerichtshof, der 2003 seine Arbeit in Den Haag aufnahm.

Lob und Widerstand

Das Echo der Welt war überaus positiv, der Gerichtshof wurde als bedeutender Erfolg des Völkerrechts gefeiert, 84 Staaten (heute 122) traten dem Statut bei. Doch die Vorbehalte der Staaten, die schon das Römische Statut abgelehnt hatten und unter ihnen insbes. die USA, konnten nicht überhört werden. Obwohl sie in der Rhetorik der US- Administration einen deutlichen Wandel erfahren haben – von der schroffen Bekämpfung zu Zeiten von Präsident Bush bis zu Anzeichen der Unterstützung unter Präsident Obama -, bestehen sie im Kern weiter und stehen einem vertraglichen Beitritt der USA nach wie vor entgegen. Denn letztlich lehnt die politische Klasse der USA, gleichgültig, ob durch Republikaner oder Demokraten repräsentiert, eine verpflichtende internationale Strafgerichtsbarkeit für sich und ihre Bürgerinnen und Bürger ab. Was sie für Afrikaner, Asiaten oder Lateinamerikaner begrüßt, lehnt sie für sich ab. Sie hat bis heute nicht das emphatische Bekenntnis ihres Chefanklägers in dem Nürnberger Prozess, welches gerade seine Legitimierung in den Augen der Weltöffentlichkeit begründen sollte, akzeptiert: „Wir dürfen niemals vergessen, dass nach dem gleichen Maß, mit dem wir die Angeklagten heute messen, auch wir morgen von der Geschichte gemessen werden. Diesen Angeklagten einen vergifteten Becher reichen, bedeutet, ihn an unsere eigenen Lippen zu bringen.“

Der anhaltende Widerstand und lange Zeit verbissene Kampf gegen die internationale Strafgerichtsbarkeit wandte sich vor allem gegen die Befugnis des Gerichtshofes, Ermittlungen auch gegen Angehörigen eines Nichtvertragsstaates richten zu können, wenn diese an einem Verbrechen beteiligt waren. Denn Artikel 12 des Römischen Statuts erweitert die allgemeine Kompetenz seiner Gerichtsbarkeit über Angehörige von Vertragsstaaten in Absatz 2 (a) auch auf Angehörige von Nichtvertragsstaaten, wenn diese an dem Verbrechen beteiligt waren. Die bloße Weigerung, dem Vertrag beizutreten, genügte also nicht, um vor den Ermittlungen geschützt zu werden. Sie garantiert keine Immunität für die eigenen
Staatsangehörigen, wie sie sich die USA z.B. bei ihren Kriegseinsätzen in Irak und Afghanistan mit den Regierungen vertraglich gesichert haben. Grundsätzlich hat jeder Staat
das Recht, Ausländer, die auf seinem Staatsgebiet Straftaten begehen, vor den eigenen Gerichten nach dem eigenen Recht zur Verantwortung zu ziehen. Die Strafrechtsordnungen
mancher Staaten, wie z.B. das deutsche Völkerstrafgesetzbuch vom 26. Juni 2002, eröffnen sogar die Möglichkeit, ausländische Täter wegen schwerer Kriegsverbrechen, die keinen
Bezug zu dem Gerichts-Staat haben, gerichtlich zu verfolgen. Die USA haben deshalb eine Reihe zusätzlicher Maßnahmen ergriffen, um ihre Staatsbürger zu schützen. Zunächst konnten sie vom UN-Sicherheitsrat unter der Androhung, sich aus allen UNFriedensmissionen zurückzuziehen, eine Resolution3 durchsetzen, die die Strafverfolgung gegen Angehörige von Nichtvertragsstaaten wegen Taten verhindert, die im Rahmen von UNmandatierten militärischen Friedensmissionen begangen werden. Da eine solche Resolution jedoch nicht verbindlich ist, schlossen die USA sog. Bilateral Immunity Agreements (BIA) mit über 100 Staaten, in denen diese sich verpflichteten, keine US-Bürger an den IStGH
auszuliefern. Sie halfen ihrem Anliegen mit dem Hinweis nach, dass sie andernfalls die militärische Zusammenarbeit und die Waffenlieferung einstellen würden. Dieser Druck war
schon deshalb notwendig, weil ein derartiger Vertrag mit Staaten, die dem Römischen Statut beigetreten sind, ihrer Pflicht zur Unterstützung des IStGH bei der Festnahme und
Überstellung gesuchter Personen gem. Art. 59 Römisches Statut widerspricht und daher kaum Gültigkeit beanspruchen kann. Es kann also nicht ausgeschlossen werden, dass der IStGH dennoch auf die eine oder andere Weise eines US-Bürgers habhaft wird, gegen den der Gerichtshof ermittelt. Für diesen Fall hat Präsident George W. Bush am 3. August 2002 den American Servicemembers Protection Act unterzeichnet, der es den USA ermöglichen soll, jeden amerikanischen Staatsangehörigen, der in die Fänge des IStGH in Den Haag geraten ist, auch mit Gewalt zu befreien – ein besonders dreister Verstoß gegen das Gewaltverbot des Art. 2 Z. 4 UN-Charta und das Gebot der Achtung der territorialen Integrität der Staaten gem. Art. Art. 2 Z. 7 UN-Charta mit der Folge der Nichtigkeit. Das Vorgehen der USA ist umso erstaunlicher, als der IStGH nur komplementär tätig wird und der nationalen Gerichtsbarkeit den Vortritt lässt. Art. 17 a) Römisches Statut bestimmt, dass der Gerichtshof nicht tätig wird, „wenn in der Sache von einem Staat, der Gerichtsbarkeit darüber hat, Ermittlungen oder eine Strafverfolgung durchgeführt werden, es sei denn, der Staat ist nicht willens oder in der Lage, die Ermittlungen oder die Strafverfolgung durchzuführen.“ Die USA hätten also die Möglichkeit, durch eigene gerichtliche Ermittlungen wegen schwerer Völkerrechtsverbrechen den Internationalen Gerichtshof zu umgehen. Doch das Selbstverständnis der USA als weltweit verpflichtete Ordnungsmacht mit unantastbarem militärischem Potential verträgt sich offensichtlich mit keiner gerichtlichen Kontrolle, weder international noch national. Die Abwesenheit des Rechts in den bekannten Militärgefängnissen von Guantánamo, Abu Ghraib und Bagram, wo die rule of law nicht gilt, ist für das europäische Rechtsverständnis nur das krasseste Beispiel dieses zivilisatorischen Defizits.

Ein Afrikanischer Strafgerichtshof

Der Sonderstatus der faktischen Immunität, den sich die USA ohne Rücksicht auf Gleichberechtigung und Reziprozität der anderen Staaten verschafft haben, hat die Internationale Gerichtsbarkeit mit zunehmendem Misstrauen belastet. Vor allem hat die Tatsache, dass der Internationale Gerichtshof in den 10 Jahren seiner Existenz sich fast ausschließlich mit Kriegsverbrechen in Afrika und der Verfolgung afrikanischer Täter beschäftigt hat, die Zweifel an der Fairness und Unparteilichkeit seiner Aktivitäten vertieft. Das Fass lief über, als er im September 2013 ein Strafverfahren gegen den kenianischen Präsidenten Uhuru Kenyatta eröffnete, nachdem er schon 2009 einen Haftbefehl gegen den
amtierenden Staatspräsidenten von Sudan, Omar Hassan Ahmad al-Bashir, erlassen und in der Zwischenzeit einen Haftbefehl gegen den später ermordeten libyschen Präsidenten Muammar al-Gaddafi erwirkt hatte. Auf dem Sondergipfel der Afrikanischen Union (AU) im Oktober 2013 wurde scharfe Kritik „gegen die neoimperialistischen Versuche des Westens, die Souveränität afrikanischer Staaten zu untergraben“5, laut. Kenyatta selbst bezichtigte den Gerichtshof des Rassismus und die AU warf ihm vor, ein „Instrument des Neokolonialismus“ zu sein. Das Parlament in Nairobi forderte die Exekutive auf, aus dem Römischen Statut auszutreten, und der Senat folgte ihm im September 2013. Bisher ist es nicht dazu gekommen, zahlreiche Persönlichkeiten und die Sammlung verschiedener Gruppen unter dem Slogan „Kenyans for ICC“ sowie die Kirchen warben für den Verbleib Kenias im Römischen Statut.

Was aber ist an dem Vorwurf des Neokolonialismus dran, der von den atlantischen Staaten als antiwestliche und panafrikanische Rhetorik sowie Diffamierung des IStGH abgelehnt wird?6 Derzeit stehen 24 Afrikaner auf der Anklageliste des IStGH.7 Sie kommen aus der Demokratischen Republik Kongo, der Elfenbeinküste8, Kenia, Libyen, Mali, Sudan, Uganda
und Zentralafrikanische Republik. Weitere acht Fälle, „Situationen“ genannt, stehen in Afghanistan, Georgien, Guinea, Honduras, den Komoren und Korea unter Beobachtung durch
die Anklagebehörde, um evtl. formelle Ermittlungen aufzunehmen. In drei Situationen, Venezuela, Irak (2006) und Palästina (2012), sind Ermittlungen abgelehnt worden. Zwei
Verfahren sind bereits abgeschlossen: Im März 2012 wurde Thomas Lubanga Dyilo wegen Rekrutierung und Einsatz von Kindersoldaten zu 14 Jahren Haft verurteilt. 9 Im Dezember 2012 wurde im zweiten Verfahren Mathieu Ngudjolo Chui aus Mangel an Beweisen freigesprochen. 10 Sein Mitangeklagter Germain Katanga erwartet im März 2014 sein Urteil
wegen Beteiligung an einem Massaker im Ostkongo. Ein weiteres Verfahren gegen den ehemaligen Vizepräsidenten der Demokratischen Republik Kongo Jean-Pierre Bemba steht
vor den Plädoyers. Gegen den Anführer der Miliz „Nationalkongress für die Verteidigung des Volkes“ und berüchtigten Kommandeur der M23-Miliz im Ostkongo, Bosco Ntaganda, ist wegen Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Februar 2014 das Verfahren eröffnet worden. Drei weitere Verfahren, unter ihnen das Verfahren gegen Uhuru Muigai Kenyatta und seinen Vizepräsidenten William Samoei Ruto, sind in Vorbereitung. Allerdings scheint die Klage gegen Kenyatta wegen mutmaßlicher Verbrechen gegen die Menschlichkeit auf schwachen Füßen zu stehen. Am 5. Februar 2014 erklärte der Ankläger, dass er derzeit nicht genügend Beweise für eine Verurteilung Kenyattas habe. Bei den
kenianischen Präsidentschaftswahlen im Dezember 2007 war es zu blutigen Unruhen mit tausenden von Toten gekommen und Kenyatta, damals noch Parteifunktionär, wird
beschuldigt, Mord, Vertreibung, Vergewaltigung und Verfolgung in Auftrag gegeben zu haben. Er ist der direkten Mittäterschaft angeklagt. Nun aber seien wichtige Zeugen
abgesprungen und Kenia weigere sich, für den Prozess notwendige Dokumente herauszugeben, beklagt der Ankläger Benjamin Gumpert. Chefanklägerin Fatou Bensouda
will deswegen eine Verschiebung des Prozesses, und die Richter am IStGH haben zu entscheiden, ob die Anklage eine weitere Frist für das Sammeln von beweisen eingeräumt
bekommt. Der deutsche Richter Hans Peter Kaul hatte der Eröffnung aller Verfahren in Zusammenhang mit den Unruhen nach den Wahlen 2007/2008 nicht zugestimmt:11 „Ich bin weiterhin der Auffassung, dass es sich bei den massenhaften Straftaten nach den Wahlen 2007/2008 in Kenia mit über 1.300 Todesopfern um Anarchie und Mob-Verbrechen, opportunistische Chaoskriminalität und gewaltsame Stammeskonflikte, also um gewöhnliche Straftaten handelte, nicht aber um Verbrechen gegen die Menschlichkeit im Sinne des Römischen Statuts.“12 Die Bilanz sieht eindeutig afrikanisch aus, der Internationale Strafgerichts hat sich faktisch in einen Afrikanischen Strafgerichtshof verwandelt. Dieser Eindruck ändert sich auch nicht dadurch, dass neben 10 afrikanischen auch fünf außerafrikanische Länder/Situationen unter Beobachtung stehen: Kolumbien, Afghanistan, Georgien, Honduras und Korea13. Bei drei Ländern/Situationen, Venezuela, Irak und Palästina hat die Beobachtung zu keinen weiteren Ermittlungen geführt. Die Entscheidung im Falle Palästina, bei dem es um den israelischen Angriff zur Jahreswende 2008/2009 auf Gaza, „Operation Cast Lead“, ging, wurde vom ICC mit der fehlenden Anerkennung der Palestine Authority als Staat durch die UNO oder die Staaten des IStGH begründet.14 Dabei half es der Authority nicht, dass sie im Januar 2009 dem IStGH gegenüber eine Erklärung abgegeben hatte, mit der sie sich seiner Rechtsprechung unterwarf. Nachdem die UNO-Generalversammlung mit großer Mehrheit Palästina innerhalb der Vereinten Nationen zum Beobachterstaat (Non-member-state) aufgewertet hat,15 dürfte der Anerkennung der Gerichtsbarkeit über Palästina durch die neu Chefanklägerin Fatou Bensouda nichts mehr entgegenstehen.16 Eine andere Frage ist allerdings, ob die Palestine Authority gegen den Druck aus den USA und Israel von diesem Recht z.B. gegen die Seeblockade vor Gaza17 oder den Bau der Sperranlage und der Siedlungen im Westjordanland wird Gebrauch machen können. Die Situation im Irak betraf Kriegsverbrechen, die durch britische Soldaten begangen sein sollten und die von Opfervertretern und NGOs an den IStGH herangetragen worden waren. Der damalige Chefankläger, Luis Moreno-Ocampo, begründete 2006 seine Entscheidung, keine weiteren Ermittlungen einleiten zu wollen, dass nach damaligem Kenntnisstand nicht davon auszugehen sei, dass die Vorwürfe schwerwiegend (“gravity threshold”) genug seien, um weitere Ermittlungen aufzunehmen.18 Bei einer geänderten Fakten- oder Beweislage müsse allerdings die Entscheidung erneut überprüft werden. Nun haben acht Jahre später zwei juristische Organisationen, die European Constitutional and Human Rights (ECCHR, Berlin) und die Public Interest Lawyers (PIL, Birmingham), erneut Strafanzeige wegen derselben Kriegsverbrechen gem. Art. 8 Römisches Statut gegen das britische Militär in Irak eingereicht. Sie haben die Folter- und Missbrauchsvorwürfe von über 600 ehemaligen irakischen Gefangenen gesammelt, analysiert und 85 repräsentative Einzelfälle in ihrer Anzeige zusammengefasst. Sie sollen nun jeden Zweifel beseitigen, dass die Taten die in Art. 8 Römisches Statut geforderte „gravity threshold“ erfüllen. Dies wäre das erste Mal, dass sich der Gerichtshof ernsthaft mit den Verbrechen eines NATO-Staates auseinandersetzen müsste. Hier liegt der Kern des Problems für den Internationalen Strafgerichtshof, seine mangelnde Glaubwürdigkeit und sein schwindendes Ansehen. Seine neue Chefanklägerin Fatou Bensouda aus Gambia hält die Kritik für „unfair“ und „Propaganda“ gegen den Gerichtshof.

Sie verweist darauf, dass der afrikanische Kontinent selbst um die Interventionen des IStGH gebeten habe. 34 Staaten sind dem Römischen Statut beigetreten, die meisten Untersuchungen wurden von ihnen selbst beantragt. „Ich denke, dass der IStGH und die Afrikanische Union (AU) dieselben Werte haben.“19 Dies ist auch der Tenor der Verteidigung, der aus dem Norden der Halbkugel kommt. 20 Und wer wäre legitimierter, dem Vorwurf des Neokolonialismus zu begegnen als eine Vertreterin Afrikas, die selbst seit zehn Jahren (von 2004 – 2012 als Stellvertretende Anklägerin am ISTGH) die Verfahren vorangetrieben hat? Doch trifft diese Verteidigung nicht den Kern der Kritik. Sie ist vielfältig, bezieht sich aber nur selten auf die Berechtigung der Untersuchung und Anklage in einzelnen Fällen, wie z.B. gegen den Präsidenten Uhuru Kenyatta. Es geht zumeist um diejenigen, die nicht verfolgt werden. So hat eine Expertenkommission der UNO21 kritisiert, dass nicht diejenigen verfolgt würden, die die größte Verantwortung für die Verbrechen im Kongo tragen.22 Gegen die Anklagebehörde sind gerade im Falle des Kongo zahlreiche Vorwürfe wegen unzureichender Ermittlungen gemacht worden. So auch im Falle Ugandas, wo sich die Ermittlungen nur um die Verbrechen der Lord’s Resistance Army (LRA) kümmerten, die ugandische Armee aber übersahen. Das Vorgehen der Anklage gegen den Präsidenten von Sudan al-Bashir zog weltweite Kritik auf sich, da der Haftbefehl die weitaus wichtigere friedliche Lösung des Konfliktes behindere und die Ermittlungen nicht auch hauptverantwortliche Regierungsmitglieder und hochrangige Militärs erfassen. Die Kritik bezog sich generell auf das von der Anklagebehörde vertretene Prinzip der fokussierten Ermittlungen, die sich auf zentrale zumeist hochrangige Täter konzentrierten. Die Chefanklägerin hat daher das alte Prinzip durch ein neues Prinzip der tiefgehenden, offenen Ermittlungen ersetzt, welche mit Tätern auf mittlerer Ebene beginnen und langsam höher gehen. Ob dieser Ansatz dem Vorwurf der Selektivität entgehen kann, wird die zukünftige Praxis entscheiden.

Der Fluch des Neokolonialismus

Die zentrale Kritik bemängelt, dass es trotz eines auf universelle Gültigkeit ausgelegten Völkerstrafrechts und eines ebenso weit konzipierten Gerichtshofes immer noch nicht eine wirklich universelle Justiz für internationale Verbrechen und eine Gleichheit aller Täterinnen und Täter vor dem Gesetz gibt. Diese Kritik macht sich nicht so sehr an der Praxis der Anklagebörde und der Richter fest, sondern an der gesamten Verfassung des Gerichtssystems, zu dem der UN-Sicherheitsrat ebenso gehört wie die Staaten, die ihm zwar nicht beigetreten sind, es aber dennoch wie die USA stark beeinflussen. Die Kritik an dem Gerichtshof geht fehl, wenn wir nicht in Rechnung stellen, dass es die alten Macht- und Souveränitätsvorbehalte gerade der Vetomächte sind, die die Spielräume der Anklage so sehr beschnitten haben. Sie schützen ihr Personal nicht nur vor der internationalen, sondern auch der nationalen Gerichtsbarkeit,23 wie unlängst die Einstellung des ersten Verfahrens nach dem Völkerstrafgesetzbuch gegen einen deutschen Staatsangehörigen, Oberst Klein, wegen der Bombardierung eines Tankwagenzuges am Kunduz-Fluss in Afghanistan. Zwar hat das Oberlandesgericht Frankfurt am 18. Februar 2014 den früheren Bürgermeister von Kiziguro in Ruanda, Onesphore Rwabukombe, wegen Beihilfe zum Völkermord an der Tutsi-Bevölkerung in Ruanda, zu 14 Jahren Haft verurteilt, das Strafverfahren gegen den ehemaligen Verteidigungsminister Donald Rumsfeld und andere US-Politiker und –Militärs wegen der systematischen Folterungen in den Gefängnissen von Abu Ghraib, Irak, und Guantánamo, Kuba, ist jedoch eingestellt worden. Die Verfahren gegen die Hutu-Führer Ignace Murwanasyaka und Straton Musoni wegen Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Kriegsverbrechen vor dem OLG Stuttgart dauern an, Urteile werden noch 2014 erwartet.
Doch gibt es keine Verfahren gegen die Verantwortlichen der Verbrechen im Gefängnis von Bagram, Afghanistan, der unverhältnismäßig zahlreichen zivilen Opfer bei Bombenangriffen in Afghanistan und Irak oder bei den gezielten Tötungen durch Drohnen. Und schließlich ist nicht der IStGH dafür zu kritisieren, dass die israelischen Verantwortlichen des Gaza-Krieges von 2008/2009 nicht zur strafrechtlichen Verantwortung24 gezogen werden können, sondern die Staaten, die ein Strafverfahren politisch verhindern, in erster Linie die USA und Israel selbst.
Angesichts dieses offensichtlichen Ungleichgewichts der gerichtlichen Verfolgung von Kriegs- und Menschlichkeitsverbrechen ist es verständlich, wenn insbesondere Afrikaner vom Fluch des Neokolonialismus sprechen und einen eigenen Strafgerichtshof für Afrika vorschlagen. Auch der Hinweis darauf, dass 34 afrikanische Staaten sich der Rechtsprechung des IStGH freiwillig und in voller Kenntnis seiner Strafgewalt unterworfen und die Mehrzahl der Situationen selbst vor den Gerichtshof gebracht hätten, spricht nur für die Ernsthaftigkeit der afrikanischen Staaten im Umgang mit dem Gerichtshof und ihren Wunsch nach universeller Gerechtigkeit. Darin ein Einverständnis mit der Selektivität der Strafgerichtsbarkeit zu unterstellen, geht an der Realität vorbei. Es wird allerdings noch viel Zeit vergehen, ehe die Staaten sich von ihrer Arroganz der Siegerjustiz trennen und die Selbstverpflichtung des Anklägers Jackson für sich akzeptieren. So wie die Russel-Tribunale eine wichtige Kraft auf dem Weg zu einer Internationalen Strafgerichtsbarkeit überhaupt waren, kommt heute den zahlreichen sozialen Bewegungen und zivilen Organisationen von Juristinnen und Juristen eine zentrale Bedeutung zu, diesen Weg weiter für eine universelle Gerechtigkeit zu ebnen.

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